Aduanas: Inconsistencias del régimen infraccional

Julio Guadalupe Báscones y Juan Alberto Acuña

 Socio del Estudio Rodrigo y Asociado Senior del Estudio Rodrigo, respectivamente.

Podríamos afirmar que el régimen infraccional aduanero ha venido siendo percibido como un sistema “represivo – recaudatorio” sustentado principalmente en cinco elementos: i) aplicación del criterio objetivo para la determinación de las infracciones; ii) débil o inexistente criterio para la determinación del infractor; iii) insistente castigo al no cumplimiento de formalidades; iv) aplicación de multas desproporcionadas; y vi) carencia de un mecanismo de gradualidad para la reducción de multas.

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Con los años se ha procurado palear de alguna manera esta situación, de un lado, con el establecimiento de lineamientos de hechos y circunstancias para la aplicación de multas con sustento en el análisis de aspectos subjetivos en torno a la comisión de la infracción (muchos de estos lineamientos, a la fecha, no encuentran aún una aplicación efectiva), y, de otro, la reducción de algunas multas establecidas en la Tabla de Sanciones Aduaneras (lo cual implicó un claro reconocimiento de la desproporción de las mismas).

No obstante, el régimen infraccional aduanero presenta aún graves inconsistencias que redundan en serias vulneraciones a los derechos de los administrados. Algunos ejemplos de ello serán desarrollados en el presente artículo.

LEY DE BANCARIZACIÓN

Conforme a lo señalado en el artículo 3-A de la Ley de Bancarización cuando se evidencie la no utilización de medios de pago en las operaciones de compraventa internacional de mercancías corresponderá la imposición de una multa cuyo monto será determinado en la Tabla de Sanciones Aduaneras previstas en la Ley General de Aduanas.

Mediante Decreto Legislativo 1388, publicado el 4 de setiembre de 2018, se incorporaron dos importantes disposiciones a la Ley de Bancarización: i) la Décima Primera Disposición Final, por la cual se estableció que la SUNAT quedaba facultada para aprobar los procedimientos necesarios para el cabal cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3-A; y, ii) la Segunda Disposición Complementaria Final, por la cual se dispuso que el MEF modificase la Tabla de Sanciones Aduaneras a fin de incorporar la infracción y la multa a la que alude el artículo 3-A de la Ley de Bancarización.

De lo anterior, resulta claro que la implementación de la obligación del uso de medios de pago involucró dos niveles normativos: i) un primer nivel, que consiste en la aprobación de los “procedimientos necesarios” para que el importador pueda cumplir cabalmente con la obligación contenida en el artículo 3-A de la Ley de Bancarización; y ii) un segundo nivel, referido a regular la consecuencia del incumplir la obligación contenida en el artículo 3-A de la Ley de Bancarización, lo cual debe ser analizado necesariamente a la luz de los “procedimientos necesarios” que la SUNAT debía desarrollar.

Es de ver, que en el caso de la SUNAT no estamos ante normas reglamentarias a su cargo para “facilitar”, “coadyuvar” “incentivar” o “procurar” que se cumpla con la obligación del uso de medios de pago, sino ante mecanismos necesarios para el cabal cumplimiento de la obligación a cargo del importador y, consecuentemente, necesarios que esta obligación pueda ser exigida por la SUNAT y pueda quedar habilitada para determinar la infracción (por no cumplir con dichos procedimientos necesarios), así como para imponer una multa y cobrarla.

A pesar de que el MEF cumplió con modificar la Tabla de Sanciones Aduaneras a fin de incorporar la infracción y multa relacionadas con la no acreditación de uso de medios de pago bajo los alcances de la Ley de Bancarización, se tiene que, a la fecha, ya han transcurrido casi 8 años desde la entrada en vigor del Decreto Legislativo 1388 sin que la SUNAT haya aprobado los procedimientos necesarios para el cabal cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3-A.

No obstante, y a pesar de que nunca fueron expedidos dichos procedimientos la SUNAT ha venido y viene imponiendo multas derivadas de supuestas infracciones por no cumplir con las obligaciones derivadas del artículo 3-A de la Ley de Bancarización, afectando la seguridad jurídica de los importadores quienes aún no cuentan con parámetros legales claros respecto a la forma en que dichas obligaciones deben ser cumplidas.

HECHOS Y CIRCUNSTANCIAS

El artículo 194 de la Ley General de Aduanas (LGA) dispone que para los efectos de la aplicación de la sanción aduanera serán tomados en consideración los hechos y circunstancias respecto de la comisión de la infracción, señalando que el Reglamento de esta ley establecerá los lineamientos generales aplicables para dichos fines.

Por su lado, en el artículo 248 del Reglamento de la LGA se establecen los mencionados lineamientos, considerando entre ellos:

1. a) La gravedad del daño o perjuicio económico causado.
2. b) Las circunstancias de la comisión de la infracción.
3. c) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
4. d) La subsanación voluntaria de la conducta infractora.
5. e) Reincidencia dentro del plazo establecido.
6. f) La categoría del operador de comercio exterior infractor.
7. g) La condición de operador económico autorizado del infractor.
8. h) El impacto de la comisión de la infracción en el control aduanero.
9. i) La posibilidad de graduar la sanción.

A la fecha, los únicos lineamientos que han sido desarrollados han sido los de circunstancias de la comisión de la infracción y de subsanación voluntaria de la conducta infractora (siempre que dicha subsanación se produzca antes de cualquier requerimiento o notificación mediante el cual la Administración Aduanera impute la infracción cometida). Este último, es el único lineamiento aplicable en el caso de la Tabla de Sanciones Aduaneras.

En relación con ello, resulta importante indicar que mediante Informe No. 043-2021-SUNAT/340000 de fecha 30 de abril de 2021, la Administración Aduanera concluye que “las circunstancias agravantes o atenuantes de responsabilidad señaladas en el artículo 194 de la LGA no pueden ser aplicadas debido a la falta de las normas complementarias que deben ser emitidas al amparo del artículo 248 del RLGA”. Esto, a pesar de que el texto actual del artículo 248 del Reglamento de la LGA se encuentra en vigor desde el año 2019.

Apréciese que desde el 30 abril de 2021 (fecha de expedición del Informe en referencia) la situación descrita en el párrafo precedente no ha cambiado en absoluto. Con ello, se tiene que han pasado más de 6 años sin que la Administración Aduanera cumpla con expedir las normas complementarias requeridas para que el administrado pueda ejercer legítimos derechos ya establecidos tanto en la LGA como en su Reglamento.

EVIDENTE INCONSISTENCIA

De lo mencionado anteriormente se evidencia una clamorosa inconsistencia:

• Desde el 2018 la SUNAT viene incumpliendo con su obligación de aprobar los procedimientos necesarios para que el administrado pueda cumplir cabalmente las obligaciones derivadas del artículo 3-A de la Ley de Bancarización, sin perjuicio de lo cual viene aplicando la multa por no cumplir con dichas obligaciones.
• Desde el 2019 la SUNAT viene incumpliendo con su obligación de aprobar las normas complementarias de lo dispuesto en el artículo 248 del Reglamento de la LGA, en sujeción a lo cual inaplica los alcances de este artículo impidiendo que los administrados puedan ejercer legítimos derechos establecidos no sólo en dicho Reglamento, sino también en la propia LGA.

Como se aprecia, en ambos casos la SUNAT se encuentra en una situación de flagrante incumplimiento de sus obligaciones. No obstante, en el primer caso, aplica sanciones (con un trasfondo recaudatorio) sin importar el efecto del todo lesivo que ello supone para el administrado; mientras que, en el segundo caso, inaplica lineamientos que permitirían reducir sustancialmente las multas a ser impuestas vulnerando legítimos derechos del administrado en evidente perjuicio de este último.

CONCLUSIÓN

Si bien se ha avanzado en la incorporación de modificaciones tanto a nivel de la LGA, su Reglamento y la propia Tabla de Sanciones Aduaneras, esto aún resulta insuficiente.

Ejemplos como el descrito, evidencian situaciones de clara inconsistencia y falta de coherencia en el régimen infraccional aduanero que requieren cambios urgentes no sólo a nivel normativo (relacionados, por ejemplo, con la incorporación de principios sancionatorios de la Ley del Procedimiento Administrativo General) sino, además, en cuanto a la gestación y aplicación de criterios interpretativos de dicho marco legal.

La determinación del criterio de objetividad para la determinación de la infracción aduanera (análisis de hechos y no de conductas) no puede implicar la vulneración de derechos del administrado consagrados en las leyes y en la Constitución (derecho a la defensa, derecho a la presunción de inocencia, derecho a la generación de prueba, derecho al debido procedimiento, etc.), más aún, y de modo preocupante, cuando se evidencia un accionar inconsistente como el desarrollado anteriormente.