Las municipalidades provinciales y distritales, como órganos de gobierno local, tienen la responsabilidad de impulsar el desarrollo económico y la prestación de servicios públicos de su competencia, en consonancia con las políticas nacionales y regionales de desarrollo.

Actualmente, existen 1 891 municipalidades distritales y provinciales en el Perú, con la más reciente, la municipalidad distrital de Alto Trujillo, creada en 2022 en el departamento de La Libertad. En el año 2024, todas estas entidades recibieron un presupuesto público total de S/ 34 742 millones para atender a los más de 33 millones de peruanos, lo que da un presupuesto municipal per cápita a nivel nacional que asciende a S/ 1029 al año. Dicho promedio es superado por el 64 % de municipalidades.

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A continuación, explicaremos las fuentes de financiamiento municipal y, posteriormente, realizaremos un análisis de los distritos con mayor y menor presupuesto municipal per cápita.

Fuentes de financiamiento municipal: ingresos 2024

El presupuesto asignado a las municipalidades se compone de varias fuentes. El 33 % (S/ 11 541 millones) proviene del “canon, sobrecanon, regalías, rentas de aduanas y participaciones”. En esta categoría destaca el canon, definido como la participación de la que se benefician los gobiernos locales del total de ingresos y rentas que recauda el Estado por la explotación de los recursos naturales. En particular sobresalen el canon minero (S/ 4 024 millones) y el gasífero (S/ 3 251 millones).

 

 

 

Por otro lado, el 28 % del presupuesto proviene del “Fondo de Compensación Municipal – Foncomun” (S/ 9768 millones), constituido, principalmente, por los recursos recaudados por el Impuesto de Promoción Municipal, equivalente al 2 % del valor de las compras que realizamos los consumidores. El Fondo se asigna siguiendo un criterio redistributivo en favor de las zonas más alejadas y deprimidas.

De otro lado, el 15 % del presupuesto (S/ 5 022 millones) proviene de los “Recursos ordinarios”, constituido por los ingresos originados, principalmente, por la recaudación tributaria. Como es conocido, entre los conceptos más importantes recaudados por el Gobierno Nacional figuran el Impuesto a la Renta (IR) y el Impuesto General a las Ventas (IGV).

A su vez, el 12 % (S/ 4263 millones) proviene de los “Recursos Directamente Recaudados”, conformado por los ingresos por el cobro de arbitrios y derechos administrativos, entre otros. Asimismo, el 11 % proviene de “Impuestos Municipales”, cuyo pago no genera una contraprestación directa de la municipalidad al contribuyente. En esta última categoría destacan los impuestos Predial y de Alcabala.

Es evidente, entonces, que los ingresos municipales dependen directamente del dinamismo económico del país. Por lo tanto, una primera recomendación para las autoridades municipales es promover el crecimiento económico de sus localidades, entre otras formas, tendiendo puentes con la inversión privada.

Presupuesto per cápita 2024

El cálculo del presupuesto per cápita se realizó considerando todo el universo municipal, excluyendo a las municipalidades provinciales para fines de comparabilidad. Hecha la aclaración, se observa una marcada heterogeneidad entre los presupuestos per cápita de las municipalidades distritales.

En el extremo superior, destacan los distritos de Megantoni (Cusco), Yarabamba (Arequipa) y San Marcos (Áncash), con presupuestos per cápita significativamente altos, debido en gran parte a los recursos mineros y gasíferos. Por otro lado, en el extremo inferior se encuentran distritos como El Porvenir (La Libertad), y Jangas y Ataquero, ubicados en Áncash.

 

 

 

Una de las fuentes de heterogeneidad es la distribución del canon. En 2024 casi el 20 % de los recursos presupuestados bajo este concepto (S/ 11 541 millones) se concentran en menos del 1 % de municipios (13 distritos).

De otro lado, hay que resaltar que un mayor presupuesto municipal per cápita debería estar asociado a una mejor provisión de servicios públicos locales por parte de los municipios, teniendo en cuenta su geografía y costumbres. A continuación, siguiendo las cifras del Registro Nacional de Municipalidades 2022 (Renamu), analizaremos los indicadores de gestión municipal de los municipios con más y menos presupuesto per cápita.

Per cápita top

El distrito de Megantoni, ubicado en la provincia La Convención del departamento de Cusco, dispone de un presupuesto de S/ 387 millones y de una población de 7 394 personas, con lo cual su presupuesto per cápita asciende a S/ 52 402, el más alto del país. En este distrito se ubican los lotes de Camisea, por lo cual recibe un significativo canon gasífero que equivale al 97,4 % de su presupuesto.

Sin embargo, según el Renamu, el distrito no administra locales recreacionales y/o culturales (bibliotecas, casa de la cultura, teatros, museos, entre otros), infraestructura deportiva y/o recreativa ni un Centro Integral del Adulto Mayor (CIAM).

Como buenos resultados, destaca que se realizó hasta dos tipos de acciones para incentivar la conservación ambiental. Asimismo, que se dispone de 8,4 efectivos de serenazgo por cada 1 000 habitantes (la media a nivel nacional es de 1 efectivo), también que se ha realizado hasta tres tipos de actividades para incentivar a las micro y pequeñas empresas (mypes), y que tienen una frecuencia diaria de recojo de residuos sólidos.

En lo que respecta al distrito de Yarabamba, ubicado en la provincia y departamento de Arequipa, este dispone de un presupuesto de S/ 53 000 000 y de una población de 1 691 habitantes, con lo cual su presupuesto per cápita suma S/ 31 886. En este distrito opera la minera Cerro Verde, por lo cual recibe un importante canon minero, que representa el 77,1 % de su presupuesto.

El Municipio de Yarabamba destaca en muchos de los indicadores de gestión, ya que, según el Renamu, implementó sistemas informáticos para la gestión del presupuesto, la contabilidad, la tesorería, entre otros. Además, dispone de 14,7 efectivos de serenazgo por cada 1 000 habitantes y cuenta con una cobertura de recolección de residuos sólidos de 75 %, con una frecuencia de dos veces por semana.

Por su parte, el distrito de San Marcos, ubicado en la provincia de Huari del departamento de Áncash, tiene asignados S/ 593 000 000 de presupuesto y cuenta con 20 237 habitantes, por lo cual su presupuesto per cápita es de S/ 29 299. En este distrito opera la minera Antamina. Por ese motivo, recibe un valioso canon minero que significa el 98,5 % de su presupuesto.

El Municipio de San Marcos ha implementado sistemas informáticos para la gestión de los trámites documentarios y de presupuesto. Realizó hasta dos acciones para incentivar a las mypes y la cobertura de recojo de residuos sólidos supera el 75 % con frecuencia diaria. No obstante, no administra locales recreacionales y/o culturales, ni realizó obras en espacios públicos y los efectivos de serenazgo por cada 1 000 habitantes no llegan ni a uno.

Per cápita paupérrimo

En el otro extremo, los distritos de Ataquero y Jangas, ubicados en las provincias de Carhuaz y Huaraz, en el departamento de Áncash, disponen de un presupuesto de S/ 1,2 millones y S/ 8,9 millones y albergan a 17 006 y 92 336 personas respectivamente, de tal manera que sus respectivos presupuestos per cápita son de S/ 70 y S/96.

Los municipios han implementado sistemas informáticos para la gestión de los trámites documentario en Jangas, y para el registro civil en Ataquero. No obstante, los efectivos de serenazgo por cada 1 000 habitantes no llegan a 1. Además, no han realizado actividades para incentivar a las mypes; mientras que la frecuencia de recolección de residuos sólidos es de una vez por semana en Jangas y de dos veces por semana en Ataquero.

Finalmente, el distrito de El Porvenir, ubicado en el departamento de La Libertad, alberga una población de 248 334 habitantes y ha recibido S/ 48,6 millones de presupuesto, por lo que su presupuesto municipal per cápita es de S/ 196.

El distrito se caracteriza por contar con 153 computadoras con servicio de Internet. Sin embargo, de las 13 actividades que integran las municipalidades solo hacen uso del Internet para dos actividades, dejando fuera a la licencia de edificación, registro civil, renta y administración tributaria y catastro, entre otros. A ello, se suma el escaso número de serenos (0,2 serenos por cada 1 000 habitantes). En tanto, el recojo de residuos sólidos tiene una cobertura del 75 % con una frecuencia diaria.

Como puede verse tras el análisis, la diferencia entre los presupuestos distritales en el Perú es abismal en cuanto a monto, lo que también genera una diferencia notable en los servicios públicos que sus ciudadanos reciben. Ello pone en evidencia la gran importancia que tiene la inversión privada en el bienestar de los ciudadanos.

 

 

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Las municipalidades distritales y provinciales suman 1.890 –una de ellas fue creada en 2020 y 15 de ellas en 2021– dispondrán de un presupuesto público de S/ 29.796 millones para 2023, con lo cual –considerando los más de 33 millones de peruanos estimados para 2022– el presupuesto municipal per cápita anual asciende a S/896.

 

El 73% del presupuesto asignado proviene de los Recursos que comprenden las categorías impuestos municipales, el Fondo de Compensación Municipal, contribuciones a fondos, así como el canon y regalías. A su vez, el 16% proviene de las asignaciones que realiza el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), proveniente de la recaudación tributaria; mientras que el 11% proviene de los recursos directamente recaudados como rentas de propiedad (impuesto predial), tasas, etc.

 

 

Según cifras del Registro Nacional de Municipalidades (Renamu), elaborado por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) y publicado en abril de 2022, de los 1.874 municipios de los que se dispone de información, 92 no cuentan con servicio de internet y 22 no tienen ningún tipo de sistema informático para mejorar la gestión. Asimismo, 1.316 municipios no administran ningún tipo de local para uso recreacional y cultural, 369 no administran ningún tipo de infraestructura deportiva y/o recreativa, 1.403 informaron que no realizaron obras en espacios públicos con enfoque de accesibilidad universal y 1.095 no utilizan redes sociales para atender al ciudadano.

 

Además, 1.829 municipios no permiten el pago en línea de tributos y/o servicios, 1.420 no permiten el pago a través de instituciones financieras (transferencias, depósitos), 272 no realizaron ningún programa de prevención y control de la salud en coordinación con el Ministerio de Salud (Minsa), 428 no realizó ningún tipo de acción para incentivar la conservación ambiental, 1.121 aún no logran recoger diariamente los residuos sólidos (24 de ellas ni siquiera los recogen) y 642 logran recoger menos del 75% de residuos sólidos del distrito.

 

De otro lado, 251 no realizaron conservación de áreas verdes en espacios públicos, 647 no brindan el servicio de serenazgo, 912 no han implementado Centros Integrales de Atención al Adulto Mayor (CIAM) y 715 no realizaron acciones para incentivar a las Micro y Pequeñas Empresas (MYPES).

 

A partir de este diagnóstico, queda claro que las nuevas autoridades municipales y funcionarios públicos que los acompañarán tienen importantes desafíos para el periodo 2023-2026. Como se verá a continuación, el que un municipio disponga de mayores recursos no garantiza mejores niveles de servicio al ciudadano.

 

Per cápita top

El distrito de Megantoni, ubicado en la provincia La Convención del departamento de Cusco, fue creado en julio de 2016 y comprende los principales lotes gasíferos de Camisea. Cuenta con una extensión 10.700 km2 y alberga a 7.427 personas.

 

Para el 2023, Megantoni dispone de un presupuesto de S/ 433 millones, con lo cual su presupuesto municipal per cápita asciende a S/ 58.246 por ciudadano al año, el más alto del país. Para el año 2020, el 76% del presupuesto de este distrito provino del canon gasífero y el 18% de saldos de balance (dinero no ejecutado en 2019). Este último dato guarda sentido al revisar que su ejecución presupuestal de 2021 alcanzó el 75%, mientras que en lo que va del año (al 26 de octubre) solo ha ejecutado el 33%.

 

Pese a sus elevados recursos per cápita, el municipio de Magantoni no ha implementado sistemas informáticos para la gestión del presupuesto, la contabilidad y la tesorería, entre otros. Tampoco atendía consultas de los ciudadanos vía telefónica o a través de redes sociales ni permitía el pago de tributos y/o servicios a través de instituciones financieras, menos aún a través de la web.

 

La frecuencia de recojo de residuos sólidos se realiza de manera interdiaria. Asimismo, el municipio no administra locales recreacionales y/o culturales (bibliotecas, casa de la cultura, teatros, museos, entre otros), infraestructura deportiva y/o recreativa ni CIAM. Tampoco realizó conservación de áreas verdes en espacios públicos.

 

De otro lado, entre sus buenos resultados destaca que realizó hasta seis tipos de acciones para incentivar la conservación ambiental, que dispone de 9,4 efectivos de serenazgo por cada mil habitantes, que ha realizado hasta cinco tipos de actividades para incentivar a las MYPES, la cobertura de recojo de residuos sólidos supera el 75% y el gasto en construcción de edificios y estructuras representa el 35% de su presupuesto (por encima del promedio de todo el universo de municipios).

 

Per cápita paupérrimo

En el otro extremo, el distrito de Huancán ubicado en la provincia de Huancayo del departamento de Junín fue creado en octubre de 1955. Cuenta con una extensión de 12 km2 y alberga a una población de 31.882 personas.

 

Para 2023, Huancán dispone de un presupuesto de S/4,6 millones, con lo cual su presupuesto municipal per cápita asciende a S/ 145 por ciudadano al año, el más bajo del país. Para el año 2020, el 28% de su presupuesto provino del Fondo de Compensación Municipal y el 28% de saldos de balance. Este último dato guarda sentido al revisar que su ejecución presupuestal de 2021 alcanzó el 81% mientras que en lo que va del año solo ha ejecutado el 40%.

 

El municipio de Huancán no ha implementado sistemas informáticos para la gestión de los trámites documentario, entre otros. La modalidad de pago de los tributos y/o servicios solo es en efectivo vía la ventanilla del municipio. El promedio de efectivos de serenazgo por cada 1.000 habitantes no llega ni a uno. Asimismo, solo realizó una charla educativa para incentivar la conservación ambiental.

 

Asimismo, el municipio no administra locales recreacionales y/o culturales. Solo destina el 16% de su presupuesto a gastos por construcción de edificios y estructuras (principalmente instalaciones educativas, plazuelas, parques y jardines), no implementó programas de control y prevención de la salud en coordinación con el Minsa, no ha realizado actividades para incentivar a las MYPES y el área verde conservada por habitante fue de 0,02 m2.

 

De otro lado, entre sus resultados positivos administra 17 infraestructuras deportivas y/o recreativas, además la frecuencia de recojo de residuos sólidos es diaria y tiene una cobertura superior al 75%.

 

Necesidades y soluciones

El Renamu también señala que la mayor necesidad de asistencia técnica y capacitación por parte de las municipales son en materia de Sistema de Focalización de Hogares, Programa de Incentivos a la Mejora Municipal (PI), administración tributaria municipal y evaluación del riesgo de desastres.

 

Es interesante saber que los municipios tienen la necesidad de conocer más sobre el PI, que inició en 2009, con la finalidad de mejorar la calidad de los servicios públicos provistos por las municipalidades vinculando el financiamiento a la consecución de resultados asociados a los objetivos nacionales. Desde 2010 a 2022 se han asignado recursos por S/ 11.359 millones. Sin embargo, no todas las regiones ven beneficiado a sus distritos por igual. Entre las más beneficiadas en 2021 destacan Lima Metropolitana, Piura y Junín.

 

Por tanto, es necesario que las entidades del gobierno nacional implementen centros de servicios de atención a los operadores municipales de los sistemas administrativos y aplicativos informáticos de cada entidad con la finalidad de atender sus consultas, capacitarlos y asistirlos técnicamente. Un buen ejemplo es el implementado por el MEF conocido como CONECTAMEF que, además de estar descentralizado, brinda capacitaciones virtuales desde la sede central de dicha entidad.

 

El gasto público y, específicamente, el gasto de capital (llamado también inversión pública) tienen impacto en corto plazo impulsando el PBI y en el largo plazo sentando bases para una mayor productividad y crecimiento potencial. Por cierto, este proceso está condicionado a que dicho gasto sea de calidad, es decir con un uso eficiente y eficaz de los recursos, y genere impacto en la capacidad productiva del país.

 

El gasto público puede corresponder a gasto corriente (GC), gasto de capital (GK) y el servicio de deuda pública. Con base en la consolidación de la estabilidad macroeconómica de los años 90, desde comienzos del presente siglo se realizó una política de restructuración de la deuda pública externa, lo que permitió que el peso de la misma en el presupuesto disminuya de 26,5% (2004) a 8,0% (2019), liberando más recursos tanto para gasto corriente (GC) como gasto de capital (GK).

 

Observando la evolución del ratio GC-GK en esos mismos años se determinó que en el 2004 dicho índice ascendía a 6,4, es decir, por cada sol destinado a inversión pública, poco más de S/ 6 se dirigía a gasto corriente. Esa desproporción se fue corrigiendo de manera gradual hasta que en el 2008 dicho índice se ubicó en 1,6. Desde esa fecha hasta el 2019 dicho ratio ha fluctuado entre 1,5 y 2,1, observándose que en los últimos cinco años en promedio se ubicó en 2,0. Por ejemplo, en el 2019 el gasto corriente alcanzó el 62,3% del gasto total, el gasto de capital el 29,7% y el servicio de deuda 8,0%.

 

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En ese sentido, el IEDEP considera que destinar a gasto corriente el doble de recursos que al gasto de capital es excesivo para un país con enormes brechas de infraestructura y requerimientos de inversión.

 

Gasto corriente

El gasto corriente puede destinarse a Personal y Obligaciones Sociales (PO) –remuneraciones del sector público–, además se tiene Pensiones y otras Prestaciones, Bienes y Servicios (BS), Transferencias y el rubro Otros Gastos (OG) que incorpora el financiamiento a Programas Sociales.

 

A nivel de gobierno nacional los recursos destinados a PO en los cinco últimos años se ubicó en un promedio de 33,0% y el gasto en BS en 34,5%, siendo ambos los dos componentes más importantes del gasto corriente. Cabe resaltar que en el 2019 en seis regiones el peso de PO superó el 50% del gasto corriente. Además se tiene al rubro OG el cual media en 11,4% de participación.

 

Se ha llegado a casos límites donde los recursos involucrados en pago de personal y obligaciones sociales superaron lo que se destinó a GK, como se observó en los gobiernos regionales de Callao, Lima, Lambayeque y Junín. En regiones como Ica, Tacna y Puno, el PO representó el 97,7, 97,1 y 85,6%, respectivamente, de lo invertido en la región. En el otro extremo, se tienen ocho regiones con un gasto en PO menor al 60% del GK, destacándose Pasco (49,7%), Piura (49,5%) y Madre de Dios (38,9%).

 

La búsqueda de una mejor asignación y calidad del gasto público tiene que ver con un sinnúmero de variables que conforman lo que se conoce como la política fiscal, de la cual en especial debe resaltarse por su trascendencia la gestión pública que es deficiente y limitada, sobre todo a nivel de gobiernos subnacionales.

 

Existe coincidencia en la necesidad de un mejor seguimiento, monitoreo y evaluación de impacto del gasto público; sin embargo, lo que se observa es una errónea distribución inicial entre lo que es gasto corriente y gasto de capital.

 

 

Gasto de capital

El grado de ejecución del gasto de capital (GK) es otra restricción importante para el impacto esperado del gasto público en el producto y empleo. Los recursos destinados al gasto corriente se utilizan en más del 90% por año. En cambio, el GK no ha llegado a superar el 80% desde el año 2005 a la fecha y en los últimos cuatro años no supera el 70%.

 

Si bien en el periodo 2014-2019 el gobierno nacional tuvo los mayores registros de ejecución, con un promedio de 78,7%, no así los gobiernos regionales que lograron un 65,3% con clara tendencia decreciente y peor aún los gobiernos locales que alcanzaron un magro 62,9%.

 

Es claro que hasta el 2015 los gobiernos nacional y regional mejoraron su performance pero distintas razones afectaron el grado de ejecución, tales como el exceso de control de los funcionarios, los cambios de autoridades políticas con la consecuente rotación de funcionarios y, en general, la falta de capacidad de gestión pública.

 

Inversión pública

Si se evalúa las nueve regiones más pobres del Perú –definidas en el informe “Evolución de la Pobreza Monetaria 2007-2018 del INEI”–, Apurímac y Pasco ejecutaron durante el 2019 el mayor nivel de inversión pública por habitante, ascendente a S/ 2.331 y 2.083, respectivamente.

 

Por el contrario, otras regiones con similar nivel de pobreza, como Loreto, apenas alcanzaron los S/ 839 y en Cajamarca, la región más pobre del país, esta ascendió a S/ 891. En este último caso, el gasto en inversión per cápita ya ha caído dos años consecutivos y hace cuatro años que no supera los S/ 1.000.

 

Comparando con el 2014, es decir hace cinco años, el gasto de capital per cápita disminuyó a nivel nacional y en regiones de alta pobreza como Amazonas, Ayacucho, Cajamarca, Huancavelica y Puno.

 

 

Presupuesto público sesgado a gasto corriente y limitada y deficiente ejecución de la inversión pública, sobre todo en las regiones más atrasadas y pobres del país, obligan a reflexionar en la necesidad de buscar formas de realizar una mejor y oportuna gestión pública, pues se pueden abrir más las brechas existentes y generar un clima social desfavorable. Se requieren motores para una rápida recuperación en el nivel de actividad productiva, siendo uno de ellos la inversión pública, por cierto de calidad.

 

Empero, para el 2019 se estima que el gasto de capital (GK) alcanzaría apenas el 4,9% del PBI nominal, mientras que entre el 2016 y 2018 superó el 5% del producto y entre el 2012 y 2015 se ubicaba por encima del 6% del PBI; es decir, clara tendencia a la baja no obstante los mayores recursos fiscales disponibles. Entretanto, el gasto corriente (GC) se mantiene por encima del 14% del PBI desde hace seis años.