Mucho se ha discutido sobre el rol empresarial del Estado peruano y sobre si este está cumpliendo su verdadera función, que, de acuerdo a la Constitución, es “realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional (Art. 60)”.

 

Por ello, La Cámara consultó a expertos que explican cuál debería ser el verdadero rol que debe asumir el Estado como gestor y administrador de las empresas públicas.

 

Cabe resaltar que el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe) administra 35 empresas y fuera de esta se encuentra PetroPerú. Esta última, según el economista jefe del Instituto Peruano de Economía (IPE), Víctor Fuentes, enfrenta problemas de gestión y se sostiene, en buena parte, con el financiamiento extraordinario respaldado implícitamente por el Estado. Es así que, en los últimos 10 años, los resultados económicos negativos de la empresa equivalen en promedio al 0,21% del PBI cada año, de acuerdo con datos del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP).

 

Recientemente, producto de la falta de transparencia financiera y el debilitamiento de su gobernanza, Standard & Poor’s rebajó la calificación crediticia de PetroPerú a BB+ (bonos “basura”), es decir, es de las empresas con mayor riesgo de incumplimiento, y eso genera una percepción poco positiva sobre el manejo de una empresa estatal en el país, explica Fuentes.

 

“Entonces, a la luz de la que la principal empresa estatal tenga problemas de liquidez y de gobierno corporativo, es difícil esperar que otro tipo de empresas estatales también lo puedan hacer bien”, anota.

 

Millones de pérdidas

Además del caso PetroPerú, un estudio del IPE indica que, en los últimos 10 años, las empresas del Estado han perdido casi S/ 9.000 millones. “El Estado tiene un rol muy importante en la economía, participa regulando los mercados, promoviendo la competencia, pero su impacto como actividad empresarial ha traído consecuencias desfavorables en términos de costo fiscal”, menciona Víctor Fuentes.

 

Refiere que un Estado empresario es una mala idea, pues distrae los recursos escasos que tiene el país para encargarse de las necesidades básicas que ya están aseguradas en la Constitución, como educación, salud, justicia y seguridad, entre otros.

 

“No debería ser prioridad la actividad empresarial del Estado si es que no se resuelven primero estas necesidades elementales. Por ejemplo, las Entidades Prestadoras de Servicios de Saneamiento (EPS) son un ejemplo de empresas públicas con resultados económicos negativos y niveles de servicio deficientes”, precisa.

 

Agrega que, según el Banco Mundial, el Perú ocupa el puesto 141 de 209 países en el indicador de Efectividad de Gobierno. Eso quiere decir que nuestro país no tendría las capacidades suficientes para gestionar adecuadamente las empresas públicas.

 

A ello se suma, añade el economista, que, a lo largo de la historia económica, las empresas estatales han respondido mucho a favores políticos, sobre todo PetroPerú. Y eso no brinda incentivos para ser eficientes y tener buenos resultados, sino que genera un espacio para malos manejos, políticas inadecuadas y casos de corrupción, que terminan afectando a la población, principalmente a la más vulnerable.

 

Menor capacidad

 

En la misma línea coincide el director de la Maestría en Gestión Pública de ESAN, César Fuentes, al subrayar que la gran disyuntiva está en si el Estado debe intervenir en sectores productivos estratégicos como energía, telecomunicaciones, aviación, entre otros. Ello, con el agregado de que cuando lo ha hecho, el resultado muchas veces no ha sido positivo. “Eso obedece a que el Estado como empresario, en la producción de bienes de servicios no públicos, tiene menores capacidades. En el área productiva es el privado el que tiene mejor desempeño”, asevera.

 

Sin embargo, hay empresas públicas que vienen logrando resultados económicos positivos, tal es el caso de las compañías de generación eléctrica, como Electroperú, que no aparece en la escena política y ejecuta un buen rol en la producción de energía, afirma César Fuentes. “Este es el caso de un servicio público que se puede manejar porque hay capacidad técnica, hay capacidad de gestión, pero no necesariamente lo tendría que hacer el Estado”, comenta.

 

 

Mejores gestores públicos

Fuentes sugiere que, por tanto, no se necesitan más empresas públicas, sino mejores gestores públicos y, para ello, primero, se debe acabar con el clientelismo político; y, segundo, tener una mayor capacidad de respuesta, es decir, una mejor calidad de la intervención pública, tanto a nivel municipal, regional y central.

 

Para la profesora de la Escuela de Gestión Pública de la UP, Karla Gaviño, todavía hay importantes espacios de mejora en materia del rol social empresarial que le toca al Estado peruano, especialmente en la elección de los mejores directores, de las personas más idóneas para ocupar los puestos de liderazgo y de dirección de empresas públicas.

 

“La relación directorio-gerencia es un tema muy delicado en las empresas públicas y, a veces, la falta de información oportuna y las tomas de decisiones no son necesariamente las más idóneas, justamente por este aspecto de distancia entre las gerencias y los directorios”, asegura.

 

Asimismo, manifiesta que se debería revisar si es que el Estado necesita tener la cantidad de empresas públicas que tiene hoy. “Probablemente, tenemos empresas públicas que no necesitamos, como Editora Perú, en algunos aspectos, o la propia Empresa Nacional de la Coca (Enaco). Creo que hay actividades que no requieren una empresa, sino que pueden ser una línea de acción de un sector, de un ministerio o de una entidad adscrita”, advierte Gaviño.

 

No es momento de privatizar

No obstante, sostiene que no es momento de hablar de “privatización”, ya que es un tema delicado y político, pero se necesitan mejoras en la gestión de las empresas públicas, en la incorporación de las normas, principios y procedimientos de buen gobierno corporativo, además de mejorar la elección de los directorios y evaluar qué empresas necesitan continuar.

 

“Estamos hablando de una actividad que no es atractiva para el sector privado y, por eso, el Estado está de por medio. Si esa actividad empieza a ser atractiva para el sector privado y se presenta la intención de competencia, lo mejor es que el Estado se repliegue para permitir que las empresas privadas participen”, aclara.

 

Por su parte, el economista jefe del IPE, Víctor Fuentes, dice que es importante dotar a las instituciones de los mejores cuadros, sean públicos o privados. Y en el caso de la iniciativa privada de servicios públicos, este es perfectamente posible, pero requiere de un marco legal adecuado, de un esquema de incentivos bueno para asegurar el nivel de servicio idóneo para la población.

 

A su vez, el director de la Maestría en Gestión Pública de ESAN, César Fuentes, apunta que también se necesita un servicio civil, y eso forma parte de una decisión política, porque aquí solo existe la Autoridad Nacional del Servicio Civil (Servir), que aún es pequeño.

 

“En España y China hay servicio civil desde hace décadas. Ese tipo de funcionarios hace que la calidad de inserción pública sea superior y que no haya una base clientelar en la política. Esta es una reforma que se tiene que hacer en el Estado al margen de mayores sanciones y penas, así como mayor fiscalización, y todo obedece a un tema de capacidad de gestión”, exhorta.

El cambio de la Constitución Política del Perú de 1979 por la de 1993 redefinió el rol del Estado en la economía y permitió revertir diecinueve años consecutivos de empresas públicas deficitarias.

 

El Modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI) implementado en América Latina en la década de los 70 planteaba cambiar las estructuras económicas de los países y modificar el patrón de crecimiento de una economía primario-exportadora a un modelo de ISI.

 

Se trataba de disminuir los distintos bienes importados por productos elaborados en el país. Este proceso de industrialización se desarrollaría por etapas, empezando con bienes de consumo no duradero y luego saltar a las industrias de bienes duraderos y de capital.

 

Se empezaba con productos que ya tuvieran una demanda segura y sean más fáciles de producir en el país y, posteriormente, se sustituirían los productos más complejos.

 

Llevar a la práctica este modelo de desarrollo desde adentro significaba tener una alta participación del Estado para la protección y fomento de las actividades productivas, una economía cerrada con altos aranceles para restringir las importaciones solo a las necesarias mientras estas no podían ser reemplazadas, además de una alta disponibilidad de crédito.

 

Entre 1973 y 1991 fue un periodo de resultados económicos negativos en las empresas públicas, en seis años dicho déficit superó el 3,2% del PBI; y, entre 1989 y 1991, se acumularon pérdidas por alrededor de US$ 5.000 millones.

 

Cambio en el rol del Estado

 

La actual Constitución Política del Perú, promulgada en 1993, en su Título III del Régimen Económico, delimita la participación del Estado en la economía.

 

En el artículo 58° se señala que en una economía social de mercado “el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura”.

 

Por su parte, el artículo 60° reconoce el pluralismo económico y, que solo por ley expresa, “el Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional”.

 

Redefinido el rol del Estado y en la búsqueda de cimentar la estabilidad macroeconómica y acabar con el proceso hiperinflacionario de dichos años, se realizó un agresivo proceso de privatizaciones, donde se transfirieron más de 180 empresas estatales (hasta 1998) del sector telecomunicaciones, electricidad, hidrocarburos, minería, pesca y del sistema financiero.

 

A pesar de este proceso de privatizaciones, algunas empresas quedaron en manos del Estado por razones de índole estratégico o por no ser rentables.

 

La experiencia del Estado empresario fue nefasta para el país, elevando el nivel de deuda pública y con una autoridad monetaria subordinada a financiar el déficit del Gobierno central y de las empresas públicas, así como subsidiar créditos e importaciones.

 

 

FONAFE

 

Con el fin de tener un órgano rector en materia presupuestal, en 1999 se crea el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (Fonafe).

 

Entre sus funciones está regular la actividad empresarial del Estado, administrar los recursos derivados de la titularidad de las acciones del Estado, llevar el registro y custodia de los títulos representativos de capital de las empresas estatales y dirigir el proceso presupuestario y la gestión de las empresas bajo su ámbito.

 

Son 35 empresas estatales bajo la Corporación Fonafe con un ámbito operacional que alcanza todo el territorio nacional, distribuidas en los sectores electricidad un total de 16 entre generadoras y distribuidoras, destacándose Electroperú, San Gabán e Hidroandina.

 

En servicios y producción, son dos: Editora Perú y Enaco. En el lado financiero, se tienen cuatro, entre las que destacan el Banco de la Nación y Agrobanco.

 

En defensa y otros, se registran seis empresas como Sima Perú y Fame; en transporte e infraestructura son tres: Corpac, Enapu y Serpost. En hidrocarburos y remediación son dos, siendo la principal Perupetro. Saneamiento y salud tienen una empresa cada una, Sedapal y Essalud, respectivamente.

 

Hay que mencionar que Petroperú se encuentra fuera del ámbito de Fonafe. Todas estas empresas representan en promedio alrededor del 2,1% del PBI y 3,2% de la inversión pública.

 

Según datos de Fonafe, tienen una participación del 20% en la producción y 64% de la distribución eléctrica, 50% en la producción de agua y en el caso del Banco de la Nación, su cobertura alcanza al 86% de los distritos a nivel nacional.

 

Además, se suman 15 empresas en donde la participación del Estado es minoritaria, entre las cuales destacan la Refinería La Pampilla, las empresas agroindustriales Pomalca, Cayaltí, La Unión, Enel Generación y otras tres en liquidación.

 

 

Resultados financieros

 

Según el informe Gestión Presupuestal de la Corporación FONAFE, hasta agosto 2021 el resultado operativo fue de S/ 5.910 millones y el resultado económico de S/ 1.497 millones.

 

Los ingresos operativos totales del holding ascienden a S/ 15.050 millones y siete empresas concentran el 67% de los ingresos totales: Perupetro (19%), Electroperú (13%), Banco de la Nación (10%), Sedapal (10%) e Hidrandina (6%), entre las más importantes.

 

Por su parte, los egresos operativos equivalen a S/ 9.140 millones, se concentran en un 60% en empresas como Electroperú (15%), Banco de la Nación (12%) y Sedapal (11%).

 

Las inversiones de las empresas públicas para el presente año se estiman en S/ 1.321 millones, de las cuales al mes de agosto llegaron a S/ 625 millones, lideradas por Sedapal con S/ 336,6 millones.

 

Como pueden verse, los cambios en el capítulo económico en la Constitución del 1993, que redefinieron el rol del Estado en la actividad empresarial, fueron muy importantes para la estabilidad macroeconómica que logró el país en las últimas décadas.

 

La mala experiencia del Gobierno peruano administrando empresas en diversos sectores en las décadas de los 70 y 80, es una muestra más que evidente que devolverle el rol empresarial al Estado es una muy mala decisión que atentaría contra el bolsillo de todos los peruanos.